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30年探路:风起云涌创奇迹

2008-11-28 15:14 来源:中国交通报 字号:【

开荒:新思新政

  1984年,39岁的胡希捷做了一件当时没人做过的事情。

  西安至三原一级公路,利用世界银行贷款修建,并进行国际招标,这在我国的交通项目里是第一个。当时在陕西省交通厅工作的胡希捷,担任了西三公路建设指挥部副指挥长、办公室主任,组织了这个项目的实施。

  "当时,什么是招标文件也不知道,都要学习。"胡希捷回忆说。在原交通部的指导下、以陕西省交通厅为基础编制的这个招标文件,后来成了世界银行公路建设项目招标的范本。

  1984年至2004年历任陕西省交通厅计划处副处长、副厅长、厅长以及交通部副部长的胡希捷,作为改革开放30年交通巨变的亲历者,心中有无数的难以忘怀。

  "公路发展最重要的是有好的政策。"日前,现任中国国际工程咨询公司总经理、党组书记胡希捷在接受本报记者采访时说。西三一级公路的修建就是得益于1984年国务院常务会议批准的三项政策:征收车辆购置附加费(现改为附加税),作为公路建设专项资金;提高养路费征收标准,增加的收入用于公路新建和改建;允许利用贷款或集资修建高等级公路、大型桥隧,收取通行费还贷。这奠定了我国高等级公路建设快速发展的基础。

  1988年以前,我国的高速公路还是空白,到2007年年底,"五纵七横"国道主干线(高速公路约76%)比原计划提前13年建成,高速公路通车总里程达到5.39万公里,稳居世界第二位。

  成就辉煌,举世瞩目。然而,万事开头难。胡希捷说,高速公路建设起步阶段,最难的有两点:一个是统一思想,一个是资金问题。

  第一难的就是统一思想。上世纪80年代,社会各方对我国是否需要修建高速公路在认识上不统一,有些人认为修建高速公路投资大、占地多,不符合中国国情。更有人提出,修建高速公路的钱,为什么不能用来扶贫?针对这样的质疑,胡希捷形象地用酱油和醋的例子进行解释。"高速公路建设和扶贫工作都要做,不能用一项工作代替另一项工作,就像不能用打酱油的钱去打醋。" "建设西三一级公路时,也有很多人质疑,为什么不修三级公路,节约的资金可以用来养路。"胡希捷回忆说,当时他们对当地的经济、城市发展等情况进行了详细调研和测算,在掌握大量数据的基础上进行了反复的说服工作。西三一级公路修好后,西安与陕西北部的榆林、铜川、延安等重化工基地的距离大大缩短,北部城区从该市最落后地区变成发展最快的地区。事实证明,当年修建一级公路的决策是正确的。

  1989年,一次载入高等级公路建设史册的会议明确了中国需要发展高速公路。19897月,交通部在辽宁省沈阳市召开了第一次全国高等级公路建设经验交流现场会,时任国务委员邹家华出席会议并明确指出,中国必须发展高速公路。

  沈阳会议还提出了建设"五纵七横"国道主干线的初步设想,并明确了中央资金主要支持"五纵七横"规划中的公路建设。胡希捷仍然清晰地记得,1988年夏天,交通部在北京黄寺招待所召开会议,听取各省公路建设和各方面建设汇报。时任陕西省交通厅副厅长胡希捷与时任厅计划处处长乌小健,向钱永昌等三位部领导汇报了陕西"米字形"骨架公路网的构想和建设情况。三位部领导听后,非常兴奋,觉得国家也应该有全国公路的主骨架。

  1990年,交通部提出我国公路水路建设长远规划"三主一支持"(公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和交通支持保障系统)的基本设想。其中,公路主骨架方面,1992年,确定了总里程约3.5万公里"五纵七横"国道主干线,其中高速公路超过2.5万公里

  思想明确了,规划也有了,资金不足成为加快高速公路发展的最大难题。

  当时的中央车购费资金并不多,虽然已经出台了贷款修路、收费还贷的政策,但在1998年之前,除了广东几个渡改桥项目外,国内银行几乎不给公路建设提供贷款。因此,当时公路建设的贷款主要利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织以及外国政府的贷款。为了筹措更多的资金加快公路建设,开始有交通部门转让建好的收费公路经营权。

  "我就''过路!"提起那段经历,胡希捷并不讳言。由于国内银行不给公路建设贷款,陕西"米字形"骨架公路网的建设资金严重不足。1996年,时任陕西省交通厅厅长的胡希捷把自己亲手建设的西安至临潼高速公路的经营权转让出去,转让所得资金马上投入新的公路建设中。"我并不是那段时期唯一''路的交通厅长。"胡希捷说。他认为当时转让经营权是无奈之举,因为公路建设得不到国内银行贷款,国家也拿不出更多的钱来,而路是要加快修的。

  驰骋:加快建设

  数字显示,1988年至1992年,我国高速公路年均通车里程约130公里1993年至1997年,高速公路年均通车里程超过820公里1998年至2007年,高速公路年均通车里程在4900公里左右。1998年,是高速公路建设加速的拐点,在胡希捷的记忆中是重要而且难忘的一年。

  199751,升任交通部副部长的胡希捷正式到交通部上班,主管计划、审计等工作,那年七八月间,东南亚金融危机的影响已经显现,至年底更加明显。

  1998年元月,农历大年二十九的晚上,胡希捷接到了时任交通部副部长刘松金的电话,得知当天下午朱镕基总理主持了一个应对东南亚金融危机、拉动内需的会议,中央作出了实施积极的财政政策、加快基础设施建设的决定。"国务院要求在前一年建设规模的基础上增加30%,你管计划,请安排部署。"当时交通部的统计工作还不完善,全国公路建设规模到底是多少并不清楚。经过五六天的昼夜工作,终于初步摸清,1997年公路建设投资总规模是1200亿元(包括新建的、技术改造的)。正月初五,时任交通部部长黄镇东主持会议,确定了1998年的公路建设规模为1600亿元。7月,这个目标变成了1800亿元;10月,目标又修改为2100亿元。1998年,公路建设实际完成投资比1997年增加了900多亿元!

  1998年以后,交通基础设施建设,特别是高速公路建设进入了突飞猛进的发展时期。199910月,我国高速公路里程突破了1万公里,跃居世界第四位;2000年年底,达到1.6万公里,跃居世界第三位;2001年年末,达到1.9万公里,跃居世界第二位;20048月底突破了3万公里,比世界第三位的加拿大多出近一倍。

  "国家推行积极的财政政策,解决了公路建设资金难题。1998年以后,国内银行开始向公路建设贷款。加上交通部对项目前期工作的一贯重视,每个'五年计划'都对项目储备提出要求。一旦有机会,储备的项目就可以马上启动。"回忆当年加快建设的情况,胡希捷说。

  高速公路飞速发展,促进了经济社会发展,改变了人们的生活。据测算,我国每亿元高速公路的建设投资,能直接带动社会总产出近3亿元;高等级公路沿线地区的GDP增长幅度,一般比其他地区高出两个百分点左右。

  除了高速公路外,桥梁建设、农村公路建设都取得了显著进步。

  改革开放30年,特别是在加快发展的近10年中,以苏通长江公路大桥、润扬长江公路大桥、杭州湾跨海大桥、东海大桥为代表的一批特大型桥梁的成功建设,标志着我国进入世界桥梁建设强国的行列。目前,我国已建梁桥、拱桥、斜拉桥和悬索桥的最大跨径分别位居世界同类桥梁跨径的第一位(330)、第一位(550)、第一位(1088)和第四位(1490)。

  在农村公路建设方面,2003年全国交通工作会议上,时任交通部部长张春贤代表部党组提出了"修好农村路、服务城镇化,让农民兄弟走上沥青(水泥)路"的工作目标。2003年至2007年,是农村公路交通条件改善最显著的5年,全国新改建农村公路130万公里,其中沥青(水泥)路88.7万公里,是建国头53年建成沥青(水泥)路的2.7倍。"公路通了,城乡近了;脑筋活了,门路广了;收入多了,面貌变了",这是广大农民的切身感受。

  突飞猛进的公路建设也推动了交通规划的完善。这个时期,不仅是公路长远规划,其他交通中长期规划的编制也都取得历史性突破,《国家高速公路网规划》、《农村公路建设规划》、《全国沿海港口布局规划》、《全国内河航道与港口布局规划》、《国家水上安全和救助设施建设规划》等一系列国家级交通规划陆续出台,为行业的全面协调和可持续发展创造了有利条件。

  深谋:科学发展

  改革开放30年,公路交通在取得举世瞩目成就的同时,也在发展进程中产生了一些问题和矛盾。

  2004年,在胡希捷即将卸任交通部副部长之前,他连续召开了多次座谈会,探讨公路交通科学发展的问题。"临走前,我还给部党组写了一封信,专门提到了加强收费公路管理的问题。公路是公益性行业,公益性始终是主要的,不能把路作为商品经营,尤其要特别注意公路资产上市的问题。"发展中出现的问题,就要用发展的办法去解决。"十一五"以来,交通部党组全面落实科学发展观,提出转变发展观念,创新发展模式,增强发展动力,提高发展质量,不断增强交通运输发展的全面性、协调性和可持续性。

  2006年,交通部召开了建设创新型交通行业工作会议,李盛霖部长代表部党组首次明确提出"三个服务""四个理念""四个创新".2007年,交通部党组提出开展"资源节约型、环境友好型交通发展模式研究".2008年年初,交通部党组又提出交通发展模式的"三个转变":即交通发展由主要依靠基础设施投资建设拉动向建设、养护、管理和运输服务协调拉动转变;由主要依靠增加物质资源消耗向科技进步、行业创新、从业人员素质提高和资源节约环境友好转变;由主要依靠单一运输方式的发展向综合运输体系发展转变。

  目前,环境保护已落实到公路建设的各个环节中,许多项目实施了工程设计与人文景观设计、工程施工与自然景观保护、工程完工与生态环境恢复"三同步";通过合理规划路网、统筹利用线位资源等,提高了土地的利用程度;通过改善长陡纵坡设计、放缓边坡等,消除安全隐患,体现了以人为本,安全至上。

  清华大学国情研究中心主任胡鞍钢说,过去30年,中国创造了人类历史上最大规模的交通革命,支撑了世界现代史上最大的经济奇迹。过去我们面临战略抉择时,往往存在着严重的知识不完全、信息不完全的问题。如今我们的知识积累越来越丰富,决策信息越来越全面,对未来发展之路的认识越来越清晰,对发展战略的把握越来越自觉。完全有理由相信,包括公路在内的交通革命仍将持续,中国能够走出一条又好又快的交通发展之路。

  

  跨越式发展之路

  胡鞍钢:清华大学国情研究中心

  董  静:交通部科学研究院岑

  晏青:交通部科学研究院

  改革开放以来,伴随着中国经济进入黄金发展期,中国交通进入了历史上发展最快的时期,实现了跨越式发展,有力地支撑了创纪录的经济高增长。这在世界现代史上前所未有,堪称是一场"交通革命"!而公路交通无疑是这场"革命"的先锋:中国公路里程数从改革之初的世界第七位升至目前的世界第三位,高速公路从无到有发展到里程居世界第二位,公路货运量从世界第六位跃居世界第一位。

  中国在推进公路交通发展中的一系列制度创新和举措,为广大发展中国家提供了有益经验。世界银行2006年举办的主题为"为发展的基础设施建设"的世界发展经济学年会,把中国的高速公路和农村公路发展作为成功案例,推荐所有发展中国家学习。包括公路在内的中国交通发展经验在于,在需求拉动和投资驱动下,通过改革基础设施融资体制,建立激励相容投资机制,创新高效管理体制,促进了大规模的技术进步和投资。

  改革开放以来,包括公路在内的中国交通快速发展有三大动因。第一是需求拉动。我国创纪录的经济增长,带动了历史上规模最大、速度最快的交通发展。第二是技术进步。我国作为现代化的"追赶者",有效利用了技术上的"后发优势".第三是制度创新,市场化导向的制度安排和创新。

  在公路建设制度创新方面,以"公路收费"为代表的新制度的引入,有力地促进了公路交通供给的迅速扩大。其他一系列的制度创新,例如,积极推进政企分开,改革公路交通建设管理体制,开放公路交通建设市场,实行公路工程招投标制、建设合同管理制、工程监理制等,也有力地促进了公路交通的大发展。

  国际经验表明,高速公路是经济腾飞的物质准备过程中的必要条件,带动了国土开发、产业结构调整和布局改善,促进了国民经济的增长和人民生活水平提高。农村公路改善了当地的生活环境和经济环境,对消除贫困具有十分重要的作用。

  我国交通未来的快速发展将突出表现为公路和航空的发展。由于航空所占份额较小,因而交通增长更突出地体现在公路的增长,尤其是高速公路的增长。我国目前的交通发展态势,类似于美国第二次世界大战后的情形,工业化和城市化加速,汽车拥有量迅速增长,公路运输量成倍增长。从高速公路发展阶段看,中国还处在发展过程中,"十一五"规划提出到2010年高速公路达到6.5万公里,也仍然没有达到美国1980年的水平(7.6万公里)。因此,未来十几年中国交通的黄金发展期,实际上更确切地说是高速公路的黄金发展期。我国的高速公路建设规模和速度均超过美国,最终要在960万平方公里的国土上建成世界最大规模的和完善的高速公路网。

  目前,中国交通发展模式面临转型。公路交通发展要积极应对这一战略转型,要由传统产业全面转向现代服务产业;要由资本驱动和基础设施规模扩张,向创新驱动转变,包括理念创新、科技创新、体制机制创新和政策创新。

  专家观察

  公路建设拉动中国经济增长

  杨晓红:亚洲开发银行东亚局高级交通经济学家

  1978年改革开放以来,中国经济以年均9.6%的速度增长。这一非凡的成绩,可以部分归功于公路基础设施领域的大规模投资和政策创新。公路交通发展使这个巨大的、发展中的市场经济国家,物畅其流、人便于行。交通部(现交通运输部)在中央、省和地方各级政府的大力支持下,抓住了有利政策环境带来的机遇,适应了经济增长对公路的需求,并推动了市场一体化。

  1986年,中国成为亚洲开发银行的成员国以来,亚行为中国公路发展提供了金融、技术和知识支持。在与中国的战略合作中,亚行认为中国公路发展的成就体现在以下四个方面。

  第一,中国在公路网的设计、融资、建设和运营方面采用了国际最先进的做法。

  通过提供贷款和技术援助,亚行帮助中国在以下领域得以加强。第一,竞标和FIDIC合同管理的推行,实现了更高效的管理,降低了相关的成本。第二,推广公路运营的商业化和公司化,以此来加强管理、提高长期投资回报率与降低成本,并使得私人资本参与到公路行业中来。第三,在亚行保障政策的指导下,环境保护和拆迁安置工作取得了显著的进步。第四,公路安全和汽车排放控制成为公路项目不可分割的一部分。第五,通过学习国际先进经验,比如高标准的公路设计,制度化建设初具雏形。

  第二,中国公路融资采用了国际通行的融资机制。

  传统的资金来源无法满足经济社会发展对公路交通日益增长的需要。1998年实施的《中华人民共和国公路法》为"使用者付费"的公路融资提供了法律基础,这构成了公路融资的最主要来源。例如,"十五"期间,在公路建设资金中,国内贷款占42%,自筹资金和其他来源占42%,国家预算资金占14%,亚行、世行等国外投资占2%。

  第三,中国在公路项目的实施方面,采取了地方政府分权负责的模式。

  交通部着力于政策、规范、标准和战略规划的制定。项目的执行,由地方政府来具体负责。地方官员很清楚,交通基础设施投资(尤其是公路)对拉动经济社会发展的作用。在中国流传着这样一句话:要想富,先修路。"五纵七横"国道主干线比原计划提前13年贯通,正是得益于这种地方政府分权负责的模式,它调动了地方修路的积极性。

  最后,亚行在中国的实践也表明,公路交通在减少贫困和促进区域合作方面,发挥着重要作用。

  交通基础设施建设不仅直接改善贫困人口的生活条件,还为其提供多种收入和就业机会,提高生产力。而中国在大湄公河次区域、中亚区域等区域经济合作计划的参与,加强了跨境连通性,改善了贸易和投资环境,促进了地区公共产品开发,推动了地区合作和一体化进程,与邻国分享了发展成果。

  

  感悟

  大路大富,小路小富"

  2002年,浙江4小时交通圈建成。2007年,浙江老百姓投票,将其选为2002年以来最满意的20件实事之一。这可是百姓自己投票选出来的啊!"说起最难忘的事情,原浙江省交通厅厅长、交通运输部部长政策咨询小组成员郭学焕充满自豪。

  郭学焕用"阵痛"来形容公路交通不发达年代的感受。"上个世纪90年代初,杭州到温州400多公里,遇到堵车的时候,需要花20多个小时,现在只要4个多小时。"抓重点、通干线的"三八双千"工程(从1996年开始,用3年时间修建1000公里普通公路,用8年时间修建1000公里高速公路)的顺利实施,促进了浙江4小时交通圈的形成。

  "大路大富,小路小富。"在浙江的干线公路沿线,出现了新的经济带,例如,义乌小商品市场的兴起正是得益于便利的交通。

  郭学焕表示,公路交通之所以能实现跨越式发展,第一是交通部门抓住了1998年以来加快基础设施建设的机遇。公路与经济发展,互为因果,互相推动。第二,改革体制机制。例如投融资体制改革,实施公路建设"四自"工程(自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷),吸引外资和浙江雄厚的民间资本参与公路建设。第三,强化管理,科技创新。

  "路是财富,人是更大的财富。交通队伍得到了锻炼,精神财富正源源不断地创造出新的物质财富。"郭学焕说。

  ——原浙江省交通厅厅长、交通运输部部长政策咨询小组成员郭学焕

 

  从"人海战"到全面机械化

  上世纪70年代末,因为家庭经济条件不好,十五六岁的我就参加工作了,从此与公路结缘。

  那时的筑路,大都是"人海战",锹翻肩扛是常事。我做过炮手,扶过钢钎,抡过大锤,掌过车把。当时沥青路面铺装采用的是"热拌冷铺",即把加热的沥青倒入自然温度的碎石中,由工人用铁锹现场拌合、铺装,再经机械碾压而成。作为"小拌工"的我,要趁着沥青温度较高时,加快搅拌直到沥青完全包裹住白色的碎石。

  上世纪80年代,我国干线公路多是二级公路。路面结构层加多了,厚度加大了,质量要求也提高了。当时使用推土机摊平用废矿渣做的路面垫层,然而天然水稳砂砾的铺装仍然要靠人工,被称为"人工路拌".上世纪90年代后期,公路建设进入了一个质与量的飞跃期。从施工技术到施工设备都"鸟枪换炮"了:从现场路拌到电子计量机械化场拌,压路机由单一碾压到组合碾压,无不体现着公路建设施工技术巨大变革。

  ——中交集团北京泰克华诚公司高级工程师牛雷保

 

  与沪宁高速公路两次"握手"

  1993年,沪宁高速公路开工建设,刚刚踏出校门的我在沪宁高速公路丹阳段E标开始了自己的工地生活。时隔10年之后的2003年,我再次参加了沪宁高速公路的扩建工程,而且还是丹阳段。

  沪宁高速公路投标时还没有路面施工技术规范,1994年,沥青路面施工技术规范颁布。原来设计的路面面层结构变更为AC-16b抗滑型中粒式沥青混凝土上面层、AC-20I中粒式沥青混凝土中面层、AC25II粗粒式沥青混凝土下面层,代表了当时最高技术标准。

  2003年至2005年,公司承担了沪宁高速公路扩建工程,路面结构不但采用了superpave等新型结构,而且运用了聚酯玻纤布等新型材料。此外,还将老路面铣刨的旧料再次利用,实现了环保、节约。路面建设设备的生产能力是建设"老沪宁"时的好几倍。

  此外,管理理念和水平也不可同日而语。中交二公局在沪宁高速公路试行的"项目法管理"获得成功,并于1996年进行全面推广。10年之后,沪宁高速公路扩建时,"项目法管理"已经形成规范、标准的体系,项目管理的"低成本、零缺陷"战略和精细化管理理念已经全面推行。

  ——中交二公局东盟营造工程有限公司副总经理杨志杰

  一天跑两次上海很轻松

  "我现在星期天很少能休息了,南通到上海的客流增长很快,周末几乎都需要加班。"日前,江苏南通汽运集团飞鹤快客公司驾驶员张建平告诉记者。几个月前,他的驾驶生活因为苏通大桥的通车有了一些变化。

  张建平记得,2004年年初,跑一趟上海是一件累人的差事。从车站发车经南通经济技术开发区一路颠簸到达通常(南通至常熟)汽渡码头等候过江,运气好的话可以直接上汽渡船,经过近40分钟忐忑不安的摆渡到达对岸后,再从204国道到上海。一路算下来,单程就需要4个半小时。但大多数时候,需要花费十多分钟到一个半小时等待过江的渡船。一天跑一个来回,张建平觉得有时体力吃不消。

  20049月,沿江高速公路建成通车,张建平开的班车比以往走204国道少花近一个小时。然而,摆渡难、过江不便的难题依然困扰着往返于两地的旅客。更难以预料的是,汽渡经常因大雾、台风而封渡。每当这个时候,张建平或者绕道江阴大桥或者干等恶劣天气过去。绕道江阴大桥到上海需要多开140多公里,一趟下来要增加三四百元的成本。

  一切因为苏通大桥的建成通车而改变。

  2008630,苏通大桥正式通车。走苏通大桥,南通到上海的单程时间缩短至两个小时。张建平说:"现在每天跑两个来回还感觉很轻松。"

  ——江苏南通汽运集团飞鹤快客公司张建平

 

  关键词

  贷款修路,收费还贷

  1984年,国务院出台"贷款修路,收费还贷"政策,这一政策打破了过去单纯依靠政府财政发展公路的体制束缚,为公路建设提供了一种新的融资渠道,吸引了更多的社会资金进入公路建设领域,加快和促进了我国公路发展步伐。

  "要想富,先修路"

  关于修路致富的流行语不少,例如,"谁修路、谁受益""公路通、百业兴",而"要想富、先修路"是最响亮的一个,这是广大农民群众总结出来在改革开放和新致富路上的行动经验。

  村村通

  2003年,交通部提出了"修好农村路,服务城镇化,让农民兄弟走上沥青(水泥)路"的工作目标,组织实施通达工程和通畅工程。2005年,《农村公路建设规划》发布,提出到2020年,具备条件的乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路。

  N小时经济(交通)圈

  N不确定,根据各地的不同情况,有着不同的取值,但可以确定的是N会越来越小,"交通圈"托起"经济圈",公路交通的发展拉近了不同地域间的距离,促进了区域经济融合和一体化发展。

  

  回眸

  ●1981年国家划定总里程10万多公里的干线公路网。

  ●1984年,国务院出台了征收车辆购置附加费、提高养路费收费费率和实行贷款修路、收费还贷等三项政策。

  ●198710月,国务院颁布《中华人民共和国公路管理条例》。

  19881031,我国首条高速公路沪嘉高速公路通车。

  ●19897月,交通部在沈阳召开第一次全国高等级公路建设经验交流现场会,明确了我国必须发展高速公路。

  ●1993年《"五纵七横"国道主干线系统规划》正式印发,总里程约3.5万公里

  ●1993年,国务院批准建设的首条高速公路京津塘高速公路通车。该路全面实行工程监理制试点,是内地采用FIDIC条款建设的首个超大型公路工程。

  199811,《中华人民共和国公路法》正式实施。

  ●19986月,交通部在福州召开全国加快高速公路建设工作会议,确立了公路发展在经济结构调整、扩大内需、保持经济快速发展中的战略地位。

  ●1999年,我国第一座跨径超千米的特大型悬索桥江阴长江大桥通车。

  ●20008月,《关于加快农村公路发展的若干意见》发布。

  ●2001年年底,我国高速公路通车里程位居世界第二位。

  ●2004年,《收费公路管理条例》出台。

  ●2004年年底,《国家高速公路网规划》经国务院常务会议审议通过。

  ●2005年,《农村公路建设规划》出台。

  ●2007年年底,"五纵七横"国道主干线基本贯通。